Die Urlaubszeit naht auch für Beamte

Wer arbeitet, braucht Erholung. Die Fürsorgepflicht der Dienstherrn gebietet es, dass Beamtinnen und Beamten jährlich eine längere Zeit von der Pflicht zur Dienstleistung befreit werden. Die Dauer des Urlaubs wird von Verordnungen für den Bund und die Länder unterschiedlich geregelt. Für Bundesbeamte hat die Bundesregierung die Bewilligung, die Dauer und die Abgeltung des Erholungsurlaubs durch die Erholungsurlaubsverordnung (EUrlV) geregelt. Entsprechende Verordnungen gibt es auch in den Ländern. 

Die Dauer des Jahresurlaubs

Für Bundesbeamtinnen und -beamte, deren regelmäßige Arbeitszeit auf 5 Tage in der Kalenderwoche verteilt ist, beträgt der Erholungsurlaub für jedes Urlaubsjahr grundsätzlich 30 Arbeitstage. Wenn an mehr oder weniger Tagen in der Woche gearbeitet werden muss, ist der Urlaub entsprechend umzurechnen. Dabei kommen stets sechs Wochen heraus. Wer also nur an drei Tagen in der Woche arbeitet, hat nach der EUrlV Anspruch auf 18 Tage Urlaub (drei Tage/Woche X sechs Wochen = 18 Tage). Arbeitet ein Beamter in einer Schicht, in der der Dienst sich über zwei Kalendertage erstreckt, gilt nur der erste Tag als Arbeitstag.

Der Urlaubsanspruch erhöht sich für bestimmte Gruppen von Beamtinnen und Beamten. Schwerbehinderte haben nach dem Gesetz Anspruch auf einen Zusatzurlaub von fünf Arbeitstagen. Leisten Beamte Dienst zu wechselnden Zeiten oder im Monat mindestens 35 Stunden Nachtdienst, haben sie jeweils Anspruch auf einen halben Tag Zusatzurlaub im Monat. Leisten die Beamten nicht mindestens 35 Nachtdienst im Monat, erhalten sie sie pro 100 geleistete Nachtdienststunden einen Tag Zusatzurlaub. Als Nachtdienst gilt dabei der Dienst in der Zeit zwischen 20 Uhr und 6 Uhr.

Haben Beamte nicht das ganze Jahr über Dienst getan, etwa weil sie erst währen des Jahres eingestellt worden sind, wird die Urlaubsdauer entsprechend gekürzt.

Beamtinnen und Beamte haben zwar Anspruch, während ihres Erholungsurlaubs von dienstlichen Pflichten befreit zu werden. So ganz beliebig nutzen dürfen sie ihren Urlaub allerdings nicht. Dieser dient nämlich dazu, die Gesundheit der Beamtinnen und Beamten zu erhalten und damit auch ihre Leistungsfähigkeit zu sichern. Darauf folgt, dass die Urlaubszeit grundsätzlich nicht für Erwerbsarbeit genutzt werden darf. In der Rechtsprechung wird der Urlaub als ein zweckgebundenes Fernbleiben vom Dienst bezeichnet.

Allerdings darf den Beamtinnen und Beamten vom Dienstherrn nicht vorgeschrieben werden, wie sie ihren Urlaub zu verbringen haben. Das würde gegen das von der Verfassung garantierte Persönlichkeitsrecht verstoßen. Beamtinnen und Beamte wissen schließlich selbst, was ihrer Erholung dient. Deshalb sind Nebentätigkeiten oder ehrenamtliche Tätigkeiten nicht völlig ausgeschlossen, wenn sie dem Erholungszweck nicht entgegenstehen.  In der Rechtsprechung wird aber die Auffassung vertreten, dass Nebentätigkeiten im Urlaub nicht mehr als acht Stunden in der Woche betragen dürfen.

Aus dem Urlaubszweck folgt, dass Beamtinnen und Beamte nicht freiwillig auf ihren Urlaub verzichten können. Sie haben sozusagen die Pflicht, sich zu erholen, um ihre Dienstfähigkeit zu erhalten. Deshalb darf der Urlaub auch nicht zerstückelt werden. Es ist nicht erlaubt, etwa alle zwei Monate eine Woche Urlaub zu machen. Zumindest einmal im Jahr soll ein längerer Urlaub etwa von drei Wochen eingelegt werden. Die Urlaubsdauer muss einmal im Jahr so bemessen werden, dass sie objektiv auch zur Erholung geeignet ist.

Eine Erholung gibt es natürlich auch nicht, wenn der Beamte sich den Urlaub in Geld abgelten lässt.  Deshalb ist das nicht so ohne weiteres möglich. Aber auch wenn Beamtinnen und Beamte eigentlich verpflichtet sind, den ihnen zustehenden Urlaub auch zu nehmen, verfällt der Anspruch, wenn der Beamte ihn nicht rechtzeitig genommen hat.

Grundsätzlich besteht der Urlaubsanspruch für das Kalenderjahr. Deshalb muss er auch jeweils in dem Kalenderjahr genommen werden, für das der Urlaubsanspruch besteht.  Nach der EUrlV verfällt der Urlaub, wenn er nicht innerhalb von zwölf Monaten nach dem Ende des Urlaubsjahres in Anspruch genommen worden ist.

Für die Bundesländer gelten insoweit aber jeweils eigene Vorschriften. So sehen etwa die bremische und die hessische Urlaubsverordnung vor, dass Urlaub verfällt, der nicht innerhalb von neun Monaten nach dem Ende des Urlaubsjahres genommen worden ist.

Etwas anderes gilt indessen, wenn der Urlaub im Urlaubsjahr wegen arbeitsunfähiger Erkrankung  nicht genommen werden konnte. Nach europäischem Recht steht jedem Beschäftigten in der Europäischen Union ein Mindesturlaub von 24 Werktagen zu. Werktage sind dabei alle Kalendertage außer Sonntage und Feiertage. In der Regel hat die Woche also sechs Werktage. Somit beträgt der Mindesturlaubsanspruch vier Wochen. Wer also an fünf Tagen in der Woche arbeitet, hat nach europäischem Recht mindestens einen Urlaubsanspruch von 20 Arbeitstagen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) verfällt dieser Urlaubsanspruch nicht, wenn ihn ein Beamter wegen Erkrankung nicht rechtzeitig nach den Erholungsurlaubsverordnungen nehmen konnte, sondern erst 15 Monate nach dem Ende des Urlaubsjahres.

Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat entschieden, dass das insoweit aber nur für den Mindesturlaub nach europäischem Recht gilt. Hat der Beamte im Urlaubsjahr also bereits vier Wochen Urlaub gehabt, verfällt der Anspruch auf die restlichen zwei Wochen auch bei Erkrankung bereits früher.

Es gibt Zeiten, in denen viele Menschen ihren Urlaub nehmen wollen oder müssen. Insbesondere Eltern von schulpflichtigen Kindern sind auf Ferienzeiten angewiesen, wenn sie die Urlaubszeit gemeinsam verbringen wollen. Deshalb kann es gerade in den Sommerferien zu Konflikten in den Dienststellen kommen. Ein Beamter darf aber nicht ohne genehmigten Urlaub einfach vom Dienst fernbleiben. Das wäre nämlich ein Dienstvergehen und zöge ein Disziplinarverfahren nach sich, vielleicht sogar mit der Folge, dass er aus dem Dienst entfernt wird.

Grundsätzlich bekommen Beamtinnen und Beamte ihren Urlaub vom Dienstherrn gewährt. Urlaub muss von den Beamtinnen und Beamten beantragt werden. Die EUrlV schreibt vor, dass der beantragte Urlaub von der Dienststelle unter folgenden Voraussetzungen genehmigt werden muss:

• die ordnungsmäßige Erledigung der Dienstgeschäfte  ist gewährleistet.
• die Beamtin oder der Beamte ist seit mindestens sechs Monaten im öffentlichen Dienst.
• genehmigt werden können nur ganze Arbeitstage als Urlaub.
• die Beamtin oder der Beamte haben noch Anspruch auf die Anzahl der beantragten Urlaubstage
  
  

Entsprechende Regelungen gibt es auch nach den Urlaubsverordnungen der Länder.

Die Genehmigung des Urlaubs erteilt der Dienstvorgesetzte, der zuvor die oben genannte Voraussetzungen überprüft. Liegen sie vor, muss er die Genehmigung erteilen. Er beurteilt also auch, ob das Fehlen des Beamten den ordnungsgemäßen Dienstbetrieb gefährdet. Dabei hat der Dienstvorgesetzte keinen Beurteilungsspielraum. Er darf nicht willkürlich den Urlaub ablehnen, weil ihm etwa das Fehlen des Beamten nicht passt. Bei dem Begriff Gewährleistung des Dienstbetriebes handelt es sich vielmehr um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Ob der Dienstbetrieb objektiv wirklich gefährdet ist, kann das zuständige Verwaltungsgericht (VG) voll überprüfen.

Das VG Düsseldorf hat in einer Entscheidung von 2008 ausgeführt, dass der Begriff in Anlehnung an die Rechtsprechung zu den Begriffen dringende dienstliche Belange und dienstliche Bedürfnisse zu bestimmen ist. Dienstliche Interessen sind gemäß der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) die Interessen an einer sachgemäßer und reibungsloser Aufgabenerfüllung der Verwaltung. Dringend sind die Interessen dann, wenn ihre Bedeutung über das Normalmaß hinausgeht, sie also eine erhöhte Prioritätsstufe haben.

Der Begriff der ordnungsmäßige Erledigung der Dienstgeschäfte korrespondiert also mit dringenden dienstlichen Interessen. Es reicht mithin nicht aus, wenn die Erledigung der Dienstgeschäfte lediglich beeinträchtigt ist. Das ist nämlich in Urlaubszeiten immer der Fall. Beeinträchtigungen, die regelmäßig und generell mit Urlaub verbunden sind, können also niemals insoweit die Dienstgeschäfte beeinträchtigen, dass sie zur Ablehnung des Urlaubs berechtigen. Auch Personalengpässe können allein eine Ablehnung nicht rechtfertigen. Dem Dienstherrn ist bekannt, dass alle Beamtinnen und Beamten für sechs Wochen im Jahr aufgrund ihres Erholungsurlaubs nicht zur Verfügung stehen. Das hat er bei seiner Personalplanung zu berücksichtigen.

Grundsätzlich hat der Dienstvorgesetzte also dem Urlaubsantrag des Beamten stattzugeben, wenn dieser länger als sechs Monate im öffentlichen Dienst beschäftigt ist und noch ausreichende Urlaubsansprüche hat. Nur wenn der Dienstvorgesetzte feststellt, dass die ordnungsmäßige Erledigung der Dienstgeschäfte durch die Urlaubsgewährung beeinträchtigt wird, kann er den Urlaubsantrag ablehnen. Ein Ermessen hat er dabei nicht.

Die Rechtmäßigkeit einer Ablehnung kann ein Beamter durch das zuständige Verwaltungsgericht überprüfen lassen. Indessen kann das Gericht aber nicht uneingeschränkt über die dienstlichen Belange selbst urteilen. Was im Einzelnen zu den Dienstgeschäften der betreffenden Behörde zählt, ist in erster Linie Sache des Dienstherrn. Er trägt die Verantwortung für die  Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele. Daher legt er auch die Aufgaben der Verwaltung fest, bestimmt ihre Priorität und entscheidet, welche personellen und sachlichen Mittel zur Erfüllung der Aufgaben bereitgestellt werden müssen. Das Gericht kann also den Dienstherrn im Zweifel nicht darauf verweisen, dass bei einer sinnvolleren Verteilung der Aufgaben, durch Anschaffung technischer Geräte oder durch Schaffung neuer Dienstposten eine Gefährdung des Dienstbetriebes zu verhindern wäre. Das BVerwG hat in mehreren Entscheidungen darauf hingewiesen, dass der Dienstherr das Organisationsrecht besitzt und dieses nur eingeschränkt von den Gerichten überprüft werden kann.

Die ordnungsmäßige Erledigung der Dienstgeschäfte kann auch dadurch gefährdet werden, dass zu viele Beamtinnen, Beamte oder Tarifbeschäftigte zur selben Zeit Urlaub beanspruchen. Die Gefährdung liegt aber nicht immer vor, wenn zwei oder mehrere Beschäftigte gleichzeitig Urlaub nehmen. Der Dienstvorgesetzte muss auch bei konkurrierenden Urlaubswünschen prüfen, ob die Dienstgeschäfte auch ordnungsgemäß weiter geführt werden können, wenn zwei oder mehrere Beamte einer Behörde oder Abteilung gelichzeitig in Urlaub gehen.

Stellt er aber fest, dass die Dienstgeschäfte gefährdet sind, wenn zu viele Beamtinnen und Beamte gleichzeitig wegen Urlaub ausfallen, kann er einem Teil den Urlaub verwehren. Aber auch insoweit kann er nicht willkürlich handeln. Zum einen darf er nur so vielen Beamten die Gewährung des Urlaubs ablehnen, wie für die ordnungsgemäße Durchführung der Dienstgeschäfte nötig sind. Zum anderen kann er sich auch nicht frei aussuchen, wem er den Urlaub genehmigt. Bei der Auswahl muss er vielmehr soziale Gesichtspunkte berücksichtigen. Das sind vor allem

• Anzahl insbesondere schulpflichtiger Kinder
• Reisewünsche berufstätiger Ehe- oder Lebenspartner
• Lebensalter
• Betriebszugehörigkeit
  
  

Auch weitere soziale Gesichtspunkte können hinzu gezogen werden. Ein besonderes Gewicht sollte aber auf die familiären Bedingungen liegen. Die Ablehnung von Urlaub eines Beamten mit schulpflichtigen Kindern während der Ferienzeit kann nämlich dazu führen, dass es im fraglichen Jahr keinen gemeinsamen Urlaub der Familie gibt. Das Grundgesetz stellt Ehe und Familie aber unter einen besonderen Schutz.

Der Personalrat bestimmt nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz und den entsprechenden Gesetzen der Länder bei der Aufstellung des Urlaubsplanes mit. Insoweit geht es nicht vor allem um die Festlegung von Zeiten für den Urlaub einzelner Beamtinnen, Beamter und Tarifbeschäftigter. Vielmehr werden im Urlaubsplan allgemeine Grundsätze für die Erteilung des Urlaubs aufgestellt. Geregelt wird etwa, in welcher Weise Urlaub zu beantragen und zu genehmigen ist oder nach welchen Prioritäten Urlaub gewährt wird. Die Abwägung der wechselseitigen Interessen der einzelnen Beschäftigten erfolgt nach billigem Ermessen. Das bedeutet, dass Arbeitgeber und Betriebsrat nicht willkürlich bestimmen können, aus welchem Grund sie den Interessen einzelner Beschäftigter einen Vorrang einräumen. Sie müssen auch insoweit soziale Gesichtspunkte hinreichend berücksichtigen. Es kann aber auch im Urlaubsplan bereits festgelegt werden, welcher Beschäftigter zu welcher Zeit Urlaub bewilligt bekommt.

Ausdrücklich bestimmt der Personalrat mit bei der Festsetzung der zeitlichen Lage des Erholungsurlaubs für einzelne Beschäftigte, wenn zwischen dem Dienststellenleiter und den beteiligten Beschäftigten kein Einverständnis erzielt wird. Gemäß einer Entscheidung des  VG Frankfurt von 2013 ist die Ablehnung des Urlaubsantrages rechtswidrig, wenn dieses Verfahren vom Dienststellenleiter nicht eingehalten worden ist.

In der Regel können Beamtinnen und Beamte davon ausgehen, dass ein bereits genehmigter Urlaub auch stattfindet. Es gibt aber für den Dienstherrn auch die Möglichkeit, die Genehmigung zu widerrufen, wenn bei Abwesenheit der Beamtin oder des Beamten die ordnungsmäßige Erledigung der Dienstgeschäfte nicht gewährleistet wäre. In diesem Fall müssen Mehraufwendungen nach den Bestimmungen des Reisekostenrechts ersetzt werden.

Der Widerruf ist aber nur in sehr engen Grenzen gestattet. Im Grunde gelten dieselben Grundsätze wie bei der Ablehnung eines Urlaubsantrages. Allerdings darf der Grund der Ablehnung nicht bereits zu dem Zeitpunkt vorgelegen haben, als die Genehmigung erteilt wurde.

Der Dienstherr hat dem Beamten die Kosten zu erstatten, die ihm wegen des ausgefallenen Urlaubs entstehen. Dazu gehören auf jeden Fall Stornierungskosten für eine bereits gebuchte Reise. Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass das Reisekostenrecht hier aber nur bedingt anzuwenden ist. Der Dienstherr kann einem Beamten nicht vorschreiben, wie er seinen genehmigten Urlaub verbringen will. Grundsätze wie Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Erforderlichkeit, die im Reisekostenrecht gelten, können hier deshalb nicht angewendet werden. Auch die Stornierungskosten von Reisebegleitern sind deshalb gegebenenfalls zu ersetzen.

Auf keinen Fall darf der Beamte nach erfolgtem Widerruf einfach vom Dienst fernbleiben. Auch das würde disziplinarrechtliche Folgen nach sich ziehen.

Wenn der Dienstherr den Urlaub nicht genehmigt oder widerruft, kann die Beamtin oder der Beamte vom zuständigen Verwaltungsgericht überprüfen lassen, ob das Verhalten des Dienstherrn rechtmäßig ist.

Nach dem Gesetz ist bei Streitigkeiten aus dem Beamtenverhältnis vor Erhebung einer Klage stets ein Vorverfahren zu führen. Theoretisch müsste der Beamte also zunächst Widerspruch gegen die Ablehnung oder den Widerruf des Urlaubs einlegen. Sinn und Zweck dieser gesetzlichen Regelung ist, dem Dienstherrn vor einem Verwaltungsgerichtsverfahren die Möglichkeit zu geben, sich mit dem Anliegen des Beamten zu befassen. Im Falle von Urlaubsablehnung oder Widerruf eines bereits genehmigten Urlaubs ist ein langes Verwaltungsverfahren indessen unsinnig. Es geht ja um den Urlaub zu einer bestimmten Zeit. Der Beamte hat wenig davon, wenn zu einem späteren Zeitpunkt festgestellt werden würde, dass die Ablehnung des Urlaubs rechtswidrig gewesen wäre.

Das BVerwG lässt Klagen von Beamtinnen und Beamten gegen ihre Dienstherrn daher auch ohne Widerspruchsverfahren zu, wenn deutlich ist, dass der Dienstherr sich bereits festgelegt hat. In Streitigkeiten wegen der Ablehnung oder Widerruf des Erholungsurlaubs dürfte das jedenfalls dann der Fall sein, wenn der beantragte Urlaub unmittelbar bevorsteht.
 

Die Entscheidung, ob sofort geklagt oder erst ein Vorverfahren durchgeführt wird, ist in der Praxis indessen zweitrangig. Auch ein Hauptsacheverfahren vor dem Verwaltungsgericht dauert Monate. Eine Entscheidung vor der begehrten Urlaubszeit wäre kaum zu erreichen. Der Beamte muss deshalb unverzüglich nachdem der Dienstherr den beantragten Urlaub abgelehnt oder den genehmigten Urlaub widerrufen hat, zusätzlich den Erlass einer einstweiligen Anordnung beim Verwaltungsgericht beantragen.

Die Entscheidung über diesen Antrag nimmt zwar das Ergebnis des Hauptsacheverfahrens vorweg. Das ist aber in diesem Fall ausnahmsweise zulässig, weil der Beamte ja unverzüglich wissen muss, ob er dem Dienst erlaubterweise fernbleiben darf.

Entscheidungen, auf die der Artikel Bezug nimmt:

Beschluss des VG Frankfurt am Main vom 22. Juli 2013 · Az. 9 L 2524/13.F

BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013  - 2 C 23.12  -, BVerwGE 148, 217-230

VG Düsseldorf, Urteil vom 08. August 2008  - 13 K 1480/08