Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums

Woher kommen die „hergebrachten Grundsätze“?

In vielen gerichtlichen Entscheidungen zum Beamtenrecht ist von den „hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums“ die Rede. Es wird betont, dass das gesamte Beamtenrecht diese Grundsätze berücksichtigen muss. Was ist unter diesen Grundsätzen zu verstehen, auf die auch Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes (GG) hinweist?

Zur Klärung bedarf es eines kurzen geschichtlichen Rückblicks.

Die Bildung eines Berufsbeamtentums in Deutschland ist eng verknüpft mit der Bildung von Territorialstaaten im heutigen Sinne. Die Verwaltung durch Lehensleute im Feudalismus wurde in verschiedenen Fürstentümern etwa ab dem 13. Jahrhundert durch vom Fürsten ernannte Berufsbeamte nach und nach abgelöst. Im Allgemeine Landrecht für die Preußischen Staaten von 1794 wurde dann erstmals das „Recht der Diener des Staates“ systematisch geregelt. Kern der Regelung war die Bindung der „Staatsdiener“ an den Staat. Diesem war er jetzt zum Gehorsam verpflichtet und nicht mehr einem Feudalherrn. Den hieraus abgeleiteten Pflichten standen auf Seiten des Beamten Rechte gegenüber, wie die Fürsorge durch den Staat bzw. den „Dienstherrn“. In der Weimarer Republik wurden die Kernregelungen des „Staatsdienerrechts“ als „wohlerworbene Rechte des Berufsbeamtentums“ in die Reichsverfassung übernommen. Völlig pervertiert wurde das Beamtenrecht  durch die Nationalsozialisten, die mit dem rassistischen „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“ ein ihrer Ideologie ergebenes Beamtentum schaffen wollten, was auch ohne nennenswerte Widerstände klappte. Der im Unrecht weiter funktionierende Beamtenapparat der Weimarer Republik hat einen entscheidenden Beitrag zur Errichtung und zum Bestand des nationalsozialistischen Systems beigetragen.

Warum wurden die Grundsätze in das Grundgesetz übernommen?

Nach der Befreiung vom Faschismus war das Berufsbeamtentum völlig diskreditiert. Die Alliierten beauftragten den Parlamentarischen Rat, mit der Ausarbeitung einer demokratischen Verfassung ein allgemeines öffentliches Dienstrecht auf arbeitsrechtlicher Basis zu schaffen. Die Landesverfassungen von Bremen, Berlin und Hessen, die vor dem Grundgesetz in Kraft getreten sind, sahen das ursprünglich auch vor. Das Berufsbeamtentum stellt nämlich eine deutsche Besonderheit dar, für die es im Recht der meisten westlichen Demokratien keine Entsprechung gibt. 

In der Tat gab es im Parlamentarischen Rat lange Diskussionen, ob in der Bundesrepublik Deutschland überhaupt ein Berufsbeamtentum in der traditionellen Form weiter bestehen soll. Insbesondere die Vertreter der Süddeutschen Bundesländer verlangten das, weil es nun einmal einen Beamtenapparat gab, mit dem irgendetwas geschehen musste.  Man einigte sich schließlich darauf, das Berufsbeamtentum als Institution zu erhalten. Allerdings sollten nicht mehr die „wohlerworbene Rechte“ der Berufsbeamten verfassungsrechtlich geschützt werden. Vielmehr sollte ein Berufsbeamtentum konstituiert werden, das einem demokratischen Rechtsstaat gemäß ist. Der Beamte sollte insbesondere der freiheitlich demokratischen Grundordnung verpflichtet sein und nicht einer bestimmten Regierung. Indessen sollten aber die wesentlichen Grundsätze des Berufsbeamtentums, die sich über die Jahre herausgebildet hatten, weiter Geltung haben. Art. 33 Abs. 5 GG bestimmt daher, dass das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentum“ zu regeln ist.

Welche Grundsätze sind im Beamtenrecht „hergebracht“ und konform mit einer demokratischen Verfassung?

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in mehreren Entscheidungen betont, dass diese Vorschrift nur jenen Kernbestand von Strukturprinzipien der Institution des Berufsbeamtentums schützt, die allgemein als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind. Zum Kernbereich gehören nach Auffassung des BVerfG diejenigen Grundsätze, ohne die das Berufsbeamtentum in seinem Charakter grundlegend verändert würde.  Mit der ersten Förderalismusreform wurde Artikel 33 Absatz 5 GG ergänzt durch den Zusatz „…und fortzuentwickeln“. Die hergebrachten Grundsätze sind also keine ewig geltenden Grundsätze. Sie sind vielmehr gemäß der sich ständig ändernden gesellschaftlichen Verhältnissen weiter zu entwickeln. Auch an das Europarecht und an völkerrechtliche Verträge sind sie anzupassen.

Das Grundgesetz schreibt auch nicht vor, die hergebrachten Grundsätze zu beachten oder gar zugrunde zu legen, sondern lediglich, sie zu berücksichtigen. Das BVerfG betont indessen, dass es „besonders wichtige Grundsätze“ gibt, die aber zu beachten sein sollen. 

Die hergebrachten Grundsätze im Einzelnen

Nicht jede beamtenrechtliche Besonderheit gehört auch zu den hergebrachten Grundsätzen. Es ist in der Praxis umstritten, was im Einzelnen dazu gehört. Das BVerwG und das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) rechnen eine ganze Reihe von Prinzipien dazu. In der Rechtsprechung werden insoweit folgende Grundsätze häufig genannt:

• Das Beamtenverhältnis ist ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis mit beiderseitiger besonderer Treuepflicht
• Der Beamte muss jederzeit für den Staat und seine verfassungsmäßige Ordnung eintreten
• Der Beamte muss die Interessen der Gesamtheit und die Interessen seines Dienstherrn wahrnehmen. 
• Der Beamte hat eine besondere öffentlich-rechtliche Dienstleistungspflicht unter dauerndem und vollständigem Einsatz der gesamten Persönlichkeit. Er ist für sein Handeln persönlich verantwortlich, unterliegt aber der Gehorsamspflicht.
• Der Beamte darf sich in amtlicher Funktion nicht mit einer politischen Partei oder einem Wahlbewerber identifizieren (Neutralitätsprinzip).
• Der Beamte wird grundsätzlich auf Lebenszeit ernannt (Lebenszeitprinzip). Dabei wird ihm ein konkretes Statusamt (Besoldungsgruppe) übertragen, das ihm nicht mehr genommen werden kann, außer aufgrund einer Disziplinarmaßnahmen nach einem schweren Dienstvergehen (Ämterstabilität). Er hat das Recht, die Amtsbezeichnung zu führen.
• Der Beamte hat ein Recht auf lebenslange Zahlung seiner amtsangemessenen Bezüge, als Ruhestandsbeamter allerdings nur in Form der niedrigeren Ruhestandsbezüge (Alimentationsprinzip). 
• Der Beamte hat Anspruch auf einen amtsmäßigen Unterhalt für sich und seine Familie und im Falle seines Todes auf amtsmäßige Versorgung seiner hinterbliebenen Familienmitglieder auf der Grundlage der zuletzt innegehabten Amtsbezüge.
• Der Beamte hat ein Recht darauf, entsprechend seines Amtes angemessen beschäftigt zu werden.
• Der Beamte hat das Recht, sich in Gewerkschaften oder Berufsverbänden zusammenzuschließen und Personalvertretungen zu bilden
• Der Beamte unterliegt einem Streikverbot.
• Der Dienstherr hat eine besondere Fürsorgepflicht gegenüber dem Beamten.
• Es besteht eine einseitige Regelung des Dienstverhältnisses durch den Gesetzgeber. Vertragliche Absprachen als Grundlage des Dienstverhältnisses sind nicht erlaubt.
• Der Beamte muss dienstlich und privat ein amtsmäßiges persönliches Verhalten zeigen (Amtsverschwiegenheit und achtungswürdiges Verhalten).
• Es besteht ein gesetzlich geregeltes Disziplinarverfahren bei Verletzung von Amtspflichten.

Was gehört nicht zu den hergebrachten Grundsätzen?

Die Rechtsprechung zählt aber andererseits einige Regelungen, die zum Teil eine lange beamtenrechtliche Tradition haben, nicht zu den hergebrachten Grundsätzen. Dazu gehört u.a.

• Die Beihilfe im Krankheitsfall
• Die Gestattung von Nebentätigkeiten 
• Verbot von Arbeitszeitverlängerung ohne Besoldungsausgleich
• Leistungszulagen jedweder Art 
• Ein Recht auf unveränderte Ausübung der übertragenen Aufgaben.
• Ein Schutz vor Beibehaltung einer konkreten Amtsbezeichnung, wenn der Gesetzgeber eine neue Bezeichnung einführt und diese neue Bezeichnung dem Status des Beamten angemessen ist. Konkret ging es hier in einer Entscheidung des BVerwG um die Bezeichnung „Richter am Amtsgericht“ statt „Amtsgerichtsrat“. 

Wie lässt sich das Beamtenrecht fortentwickeln?

Das Recht des öffentlichen Dienstes ist gemäß Artikel 33 Absatz 5 GG unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Dem Wortlaut nach sind also nicht die Grundsätze selbst fortzuentwickeln, sondern das Recht des öffentlichen Dienstes. Unter Beachtung der bisherigen Rechtsprechung soll also das Recht des öffentlichen Dienstes nur unter Berücksichtigung derjenigen Grundsätze fortentwickelt werden, die die Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit als unverzichtbar für ein Berufsbeamtentum ansieht. Dem steht allerdings entgegen, dass die Bundesrepublik Deutschland Mitglied der Europäischen Union und an diverse völkerrechtliche Konventionen gebunden ist.

Europarechtlich sind Beamtinnen und Beamte Arbeitnehmer. Das hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) mehrfach entschieden. Arbeitnehmer sind rechtlich ihren Arbeitgebern gleichgestellt und können über die Bedingungen des Arbeitsverhältnisses frei verhandeln. Indessen führen die Machtverhältnisse in einem westlichen Industriestaat dazu, dass ein einzelner Arbeitnehmer kaum Einfluss auf den Inhalt des Arbeitsverhältnis hat. Aus diesem Grund gibt es Gewerkschaften, zu denen sich Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zusammenschließen.. Dieses Recht ist in Artikel 9 Absatz 3 GG verfassungsrechtlich geschützt. Ausdrücklich sind Arbeitskampfmaßnahmen wie Streiks auch durch diese Vorschrift geschützt. Zusätzlich ist die Bundesrepublik Deutschland durch internationale Vereinbarungen wie die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verpflichtet, Arbeitskämpfe zuzulassen. Gemäß Artikel 11 Absatz 2 EMRK darf die Ausübung des Streikrechts nur Einschränkungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind. Entsprechende Verpflichtungen gibt es aufgrund der ebenfalls in Deutschland geltenden Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO).

Die bisherige Interpretation der hergebrachten Grundsätze ist weder europarechts- noch völkerrechtskonform

Durch das Ausrichten des Beamtenrechts an die hergebrachten Grundsätze, wie sie von der Rechtsprechung entwickelt sind, verstößt die Bundesrepublik Deutschland permanent sowohl gegen europäisches Recht als auch gegen geltendes Völkerrecht. Das Dienstverhältnis wird einseitig durch den Gesetzgeber geregelt. Insbesondere die Höhe der Vergütung ist durch Rechtsnorm festgelegt. Beamtinnen und Beamte dürfen nicht streiken. Das sind nur einige Beispiele, die in der aktuellen Diskussion aber eine entscheidende Rolle spielen.

Will die Bundesrepublik Deutschland wie ein freies und gleichberechtigtes Mitglied der Europäischen Union und der Völkergemeinschaft verhalten, ist das Beamtenrecht europarechtskonform und internationalen Vereinbarungen entsprechend fortzuentwickeln. Ein Rückgriff auf Grundsätze des Beamtenrechts, die sich in absolutistischen Obrigkeitsstaaten entwickelt, im wilhelminischen Kaiserreich und in der Weimarer Republik weiterentwickelt haben, können den Bedürfnissen einer freien Bürgergesellschaft nicht gerecht werden. Auch Beamtinnen und Beamte sind Teil dieser Gesellschaft. Das Grundgesetz lässt offen, was unter den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zu verstehen ist. Hier gibt es einen weiten Interpretationsspielraum. Grundlage der Interpretation kann nur eine Gesellschaft mit einem aufgeklärten und demokratisch gesonnenen Berufsbeamtentum sein, das seine Interessen selbst erkennt und vorzugsweise mit Hilfe der Gewerkschaften auch über seine Arbeitsbedingungen selbst verhandeln kann.

Im Grunde hat der Gesetzgeber bereits erkannt, dass Gewerkschaften in der Lage sind, auch für Beamtinnen und Beamte eine angemessene Besoldung auszuhandeln. Die Beamtenbesoldung folgte in der Vergangenheit grundsätzlich den im öffentlichen Dienst ausgehandelten Entgelttarifen. Auch orientiert sich die Rechtsprechung bei der Prüfung der amtsangemessenen Besoldung an die Höhe der Gehälter in vergleichbaren Positionen in der freien Wirtschaft. Zudem entwickeln sich die Gehälter der Beamten seit der Föderalismusreform in den verschiedenen Bundesländern unterschiedlich. Ein Polizeikommissar in Hamburg hat eine deutlich höhere Besoldung als etwa ein Polizeikommissar  in Bremen. Ganz offensichtlich folgt die Besoldungsentwicklung also bereits jetzt marktwirtschaftlichen Prozessen. Das ist sicherlich ein entscheidender Grund, Beamtinnen und Beamten auch an der Aushandlung der Höhe ihrer Besoldung angemessen teilhaben zu lassen.

Fällt das Streikverbot für Beamte?

Das Bundesverfassungsgericht wird in einigen Monaten darüber entscheiden, ob das Streikverbot verfassungswidrig ist. Wir haben darüber berichtet. 

Einem Beamtenstreik steht nicht nur der Grundsatz „Streikverbot“ entgegen, sondern auch das Alimentationsprinzip, wie es bislang interpretiert wird. Ein Beamter wird gemessen an seinem Status von einem fürsorglichen Dienstherrn so ausreichend alimentiert, dass er einen angemessenen Lebensstil pflegen kann. Mit seiner Ernennung bekommt der Beamte ein sogenanntes „Statusamt“ zugewiesen, das gleichzeitig die Höhe seiner Besoldung bestimmt. Ein Studienrat (A13) hat demnach einen höheren gesellschaftlichen Status als ein Polizeihauptmeister (A9) und benötigt nach dieser Sichtweise für eine angemessene Lebensführung ein höheres Gehalt.

Diese Sichtweise ist indessen nicht mehr zeitgemäß. Sicherlich ist es nicht unangemessen, dass für unterschiedliche Ämter auch unterschiedliche Gehälter gezahlt werden. Das ist schließlich in Arbeitsverhältnissen auch nicht anders. Bedenklich ist in einer modernen Demokratie aber, dass die Höhe der Besoldung sich nicht am Aufgabengebiet, dem Ausbildungshintergrund, dem Maß der Verantwortung oder der zu erwartenden Leistung in erster Linie orientiert, sondern am angeblichen gesellschaftlichen Status. Dem Recht auf lebenslange Alimentation würde es nicht grundsätzlich entgegenstehen, wenn über die Höhe der Besoldung und die Besoldungsgruppen kollektiv verhandelt würde. Es muss nur akzeptiert werden, dass Grundlage der Beamtenbesoldung dann nicht mehr ein gesellschaftlicher Status ist, sondern eine Interessenslage, die durch Verhandeln austariert wird.

Aber auch unter Beibehaltung des gegenwärtigen Systems mit dem Recht auf angemessene lebenslange Alimentation durch Gesetz ist ein Streikverbot nicht zwangsläufig. Insoweit hat sich die Rechtsprechung zum Arbeitskampfrecht nämlich in eine Sachgasse argumentiert, indem sie Streiks nur zum Erreichen eines tariflich regelbaren Ziels zulässt. In den meisten anderen europäischen Staaten sind auch politische Streiks dann erlaubt, wenn sie auf gesetzliche Maßnahmen zielen, die die Wirtschafts- und Arbeitsbedingungen betreffen. Es gibt keinen erkennbaren Grund für ein Verbot solcher Streiks in der Bundesrepublik Deutschland, wenn diese Arbeitskampfmaßnahmen von Gewerkschaften eingeleitet und durchgeführt werden.